Contra el urbanismo de la desigualdad: propuestas para el futuro de nuestras ciudades

Por Francisco Vergara Perucich, Carlos Aguirre Núñez y Juan Correa

Fuente: CIPER 03-01-2020

Vivir en Santiago “sin problemas” cuesta $1.700.000 para una familia de cuatro personas. Parte de la culpa la tiene el alza de la vivienda, (tanto compra como arriendo) que empuja a muchas familias a irse a comunas “con menores atributos urbanos”. Así, dicen los autores de esta columna, el mercado continúa la erradicación de los más pobres que la dictadura llevó adelante por la fuerza en los ’70. Para avanzar hacia una sociedad menos desigual, proponen que se reconozca “el derecho a la ciudad”, lo que implica que el lucro debe dejar de ser el principal ordenador de la ciudad y la principal preocupación del urbanismo.

Chile experimenta un estallido social que se origina en una razón tan hogareña como compleja: la plata no alcanza[1]. La indignación ciudadana se dirige contra la neoliberalización experimental de la sociedad, que es el resultado de haber convertido al país en un mercado abierto, sin diseñar ni implementar políticas sociales de bienestar mínimo; y sin leyes laborales que protejan a los trabajadores contra las fallas del mercado.

En este artículo, buscamos exponer argumentos y datos que indican porqué la orientación pro-mercado del urbanismo chileno es parte del problema de reproducción de la desigualdad y ha hecho crisis; y ofrecemos algunas alternativas que pueden reencauzar nuestras ciudades hacia modelos más integrados, orientados a la vida en comunidad y al bien común.

Tanto para ilustrar la situación en la que estamos como para avanzar en propuestas de solución es conveniente partir por una pregunta que hizo en un programa de televisión la líder comunitaria Soledad Mella, cuando apenas habían pasado 10 días del estallido de octubre:

“¿Yo creo que ustedes se deben preguntar cómo lo hacemos para sobrevivir con trescientas lucas?”[2]

La pregunta, directo al mentón de quienes celebraron cuando el sueldo mínimo apenas sobrepasó los $300.000, sitúa bien el contexto del estallido social y orienta nuestra aproximación desde el urbanismo.

Tomando los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares VIII del INE[3], actualizando sus valores para el año 2019 por reajuste del IPC y agregando a estos gastos el valor promedio del arriendo de una vivienda en el Gran Santiago, estimamos cuánto vale realmente vivir en la capital sin problemas:  $1.727.877. (Cuadro 1). Los $300.000 de la pregunta de Soledad Mella sólo cubren 1/6 de lo necesario.

Cuadro 1. Estimación del costo de la vida en el Gran Santiago

*En la EPF VIII no se ha incluido en los recuadros el valor del arriendo promedio, nosotros lo hemos incorporado para definir el gasto promedio completo.La discusión sobre la desigualdad tampoco incorpora el componente espacial. Pero sabemos que la experiencia urbana de vivir en Las Condes o en La Pintana es sideralmente diferente. Una comuna rica ofrece veredas de calidad y espacios arborizados donde las condiciones climáticas son mejor controladas; hay mayor disponibilidad de bienes públicos como bancas, calzadas en buen estado, colegios y centros de salud, por mencionar algunos; y la concentración del poder de compra atrae servicios privados de calidad. En una ciudad ordenada a partir del lucro de los entes privados, carecer de los recursos implica ser marginado de las zonas de la ciudad donde se concentran los mejores bienes públicos y los servicios privados de mejor calidad, lo que mejora la vida de las personas más allá de los ingresos que tienen. Este es uno de los motivos por los que el urbanismo es clave en la desigualdad.En la discusión sobre la desigualdad, el nivel real de gastos que recaen sobre el bolsillo de las familias prácticamente no se menciona. No se habla de plata sino de porcentajes, lo que encripta la discusión y genera distancia con muchos hogares. En noviembre, por ejemplo, el Congreso fijó como meta un salario mínimo de $550.000[4]. Sin embargo, eso es insuficiente para vivir sin apremios, incluso cuando dos personas del hogar trabajan por ese monto.

DIMENSIONES URBANAS DE LA DESIGUALDAD

Quizás la representación más impactante de la desigualdad en Chile es el Gran Santiago, donde se puede encontrar un barrio como El Golf -seguro, con amplias veredas y arboles bien mantenidos en un sector de alta conectividad y con excelente disponibilidad de bienes y servicios- y Bajos de Mena, donde el espacio público no ha sido planificado, sino que es un excedente de un proceso de urbanización apresurado y sin diseño urbano.

Este es el urbanismo de la desigualdad. Es un problema histórico, pero su exacerbación es resultado de un modo de hacer ciudad impuesto en dictadura, que llevó al Estado a dejar de coordinar el desarrollo urbano y entregó esa responsabilidad de forma exclusiva a la empresa privada. Como era de esperar, las empresas re-direccionaron los objetivos del urbanismo, dejando de lado la búsqueda del bien común para lanzarse a la búsqueda del lucro propio.

Este proceso se inició a través de un decreto de la dictadura, en 1975, y consistió en tres oleadas (1976, 1978 y 1979)[5] llamadas Operaciones Confraternidad[6], donde los pobladores de menores recursos fueron subidos a camiones militares y desplazados a la fuerza desde las zonas urbanas estratégicas para el desarrollo inmobiliario (principalmente Santiago, Las Condes y Providencia). Su destino fueron terrenos periféricos, generalmente ubicados en el sector sur de Santiago, donde el desarrollo de sus nuevas viviendas no ocurrió como se esperaba.

En 1982, Santiago pasó de tener 15 comunas a 32. Con los años, estas tendieron a caracterizarse según nivel socioeconómico, marcadas en gran parte por acción directa del Estado, que continuó desplazando pobladores hacia el sur hasta 1989. Como se puede ver en el cuadro 2, las comunas más ricas recibieron 0 pobladores, mientras 28 mil hogares desplazados se repartieron en el resto del gran Santiago, configurando la existencia de comunas para hogares pobres.

En el cuadro 2, la columna DESPLAZADOS indica cuántos hogares fueron recogidos desde la comuna de origen y en la columna RADICADOS se indica cuántos hogares fueron creados con los desplazados desde otras comunas en esa comuna. Se puede ver cómo las comunas más cercanas al eje estructurante de la ciudad (Línea 1 de Metro), no recibieron hogares desplazados, lo que constituye una verdadera “limpieza” del área más valiosa de la ciudad para el capital inmobiliario y para facilitar la construcción de una fachada de ciudad de país desarrollado en ese eje.

Cuadro 2.  Relación entre desplazados y radicados por comunas de la Región Metropolitana entre 1979 y 1985. Fuente: Hidalgo, 2019, página 417[7]

Figura 1. Mapa de desplazados

Indica las comunas de origen de las familias desplazadas y su número entre 1979 y 1985. Fuente: Juan Correa en base a Hidalgo, 2019.

Figura 2. Mapa de la reubicación

Indica las comunas donde fueron reubicados los hogares desplazados de la figura 1. Se observa que la mayoría fue trasladada a comunas periféricas. Fuente: Juan Correa en base a Hidalgo, 2019.

Este proceso de “limpieza” fue exitoso en relación a reorganizar el espacio para la inversión, distinguiendo con claridad las comunas que serían más rentables y recibirían inversiones de mejor calidad arquitectónica. El resto de las comunas se desarrolló en base a inversiones más exploratorias, tanteando sectores de potencial interés y revisando qué tan rentable resultaba cada barrio para el capital inmobiliario.

Así, se segmentó la ciudad por niveles de rentabilidad de inversión y calidad del espacio requerido para capitalizar dichas inversiones. Como consecuencia, la calidad del espacio urbano de las comunas empezó a variar de acuerdo a esa segmentación. En Las Condes, por ejemplo, se dificulta construir con calidades disminuidas porque los clientes que pueden pagar esa vivienda no lo aceptarían; pero los clientes de comunas más pobres, o aquellos que compran para arrendar, son mucho más flexibles con la calidad de los espacios. Los primeros solo consideran su propia capacidad de pago, mientras que los que invierten para arrendar se interesan por la rentabilidad únicamente, sin importar si hay buena arquitectura o calidad del espacio público en el entorno inmediato.

Así es como en la ciudad, el urbanismo de la desigualdad concentró la riqueza en un sector a costa de llevar la pobreza a la periferia, clasificando el espacio urbano según niveles de rentabilidad de la ubicación de los inmuebles.

Esto se materializó en un período de importantes transformaciones urbanas en Santiago, lideradas por el nuevo sistema de transporte público: Metro. Al surgir esta nueva infraestructura de valor urbano, sus ejes estructurantes (en especial la Línea 1), aumentaron en precio y atributos: se volvieron objetos de deseo del desarrollo urbano. En un marco neoliberal de planificación urbana, desde 2010 en adelante, solo aquellos con alto poder de compra pudieron acceder a vivir cerca del Metro (Figura 3). Sin una planificación urbana centrada en la búsqueda del bien común, el urbanismo de la desigualdad hizo que una infraestructura clave como un tren subterráneo se convirtiera en un reproductor de la desigualdad[8], aumentando directamente el precio de las viviendas que se ubican cerca de sus estaciones, sin que el Estado sea capaz de controlar este proceso.

Figura 3. Mapa que presenta las estaciones de metro y los permisos de edificación de 5 o más pisos entre 2010 y 2017. Fuente: Centro Producción del Espacio

La reproducción de un paisaje desigual en la ciudad de Santiago continúa, dado que el modelo de planificación urbana sigue siendo neoliberal, es decir, persigue el lucro y no el bien común.

Así, el espacio urbano quedó a disposición del capital inversionista, el cual se mueve sobre el territorio buscando la mejor opción para crecer, siguiendo el código moral neoliberal[9], fluyendo por el paño urbano hasta encontrar espacios para explotar comercialmente, crecer y luego seguir buscando nuevos espacios de crecimiento.

Figura 4. Mapa del Gran Santiago según nivel socioeconómico. Fuente: Juan Correa

Distribución porcentual de metros cuadrados edificados por comuna en la Región Metropolitana, ente 2002 y 2018. Se identifican comunas prioritarias y comunas donde la inversión en construcciones es bastante más esporádica. Fuente: autores en base a datos del INE.

Cuadro 3Metros cuadrados edificados en la Región Metropolitana
Cuadro 4. Costo de vida por comunas, organizadas por quintil de gastos. Fuente: elaboración de los autores a partir de la Encuesta de Presupuestos Familiares y de datos del Centro Producción del Espacio[11]

Figura 5. Mapa del costo de vida estimado para el primer quintil de ingresos por comunas. Fuente: Centro Producción del Espacio y Juan Correa

Los valores del acceso a la vivienda terminan por segmentar a la población de acuerdo con la economía de sus hogares, definiendo quién puede vivir en qué comuna de acuerdo a su poder de compra (Figura 5).

Como parte de una política de (des)planificación urbana, el suelo urbano está sujeto a las reglas del mercado inmobiliario. En los años recientes, el valor de suelo ha incrementado en un 105%, pasando de 5.8 UF/m2 a 11.9 UF/m2 entre 2010 y 2019.

Ante el aumento del precio del suelo, este también gana exclusividad, lo que segmenta a quienes pueden comprar los terrenos mejor ubicados para explotarlos, generando un proceso de exclusión entre empresas inmobiliarias, donde las grandes empresas tienen el capital inicial para comprar mejores terrenos y explotarlos con mayor rentabilidad. Las empresas más pequeñas solo pueden optar a paños urbanos residuales desde la centralidad u oportunidades esporádicas, desarrollando vivienda a menor escala.

Esto muestra que la desigualdad en el desarrollo urbano no solo se refleja en la desigual relación que existe entre empresas y ciudadanos, sino que ocurre también al interior del mismo circuito empresarial. Como en toda la historia económica, el pez grande se come al pez chico a vista y paciencia de un estado que no hace más que facilitar este proceso.

Es importante tener esto en cuenta pues el suelo disponible en esas comunas comenzó a escasear y el capital requiere que el Estado genere nuevos focos de valorización del suelo urbano. Así, los principales agentes del mercado inmobiliario (los peces grandes) ejercen su poder para gestionar con el Estado mejoras en el acceso a suelos bien localizados o a generar nuevos suelos de buen valor mediante nuevas inversiones públicas (nuevas líneas de metro, nuevos parques, nuevos permisos para grandes áreas comerciales, etc). No es raro que la CChC, acaso la principal entidad gremial de Chile, haya sostenido más de 235 reuniones[12] con autoridades en todo Chile (cuadro 5)

Cuadro 5. Principales solicitantes de audiencias con autoridades. Fuente: Infolobby.cl

En el Gran Santiago, hoy, el mecanismo de valoración urbana más eficiente para el desarrollo de nuevo capital espacial es Metro[13]. El acceso al Metro desde comunas de menores ingresos cambia el entorno inmediato en cuanto al valor del suelo (aumenta considerablemente) y con ello se activa la inversión inmobiliaria en sectores de la ciudad que, sin mediar la importante inversión en infraestructura, no habrían sido interesantes para la inversión de capital. Sin mayores regulaciones, la incidencia de Metro en el mercado inmobiliario es un factor que propende a reproducir la desigualdad socio-espacial, inyectando rentabilidad de la inversión en sectores de la ciudad donde, de otra manera, los desarrolladores no se habrían interesado. Esta privatización de los beneficios de un bien público como Metro se puede revertir. La reproducción de la desigualdad en la ciudad ocurre a diversas escalas y es necesario frenar esta tendencia para avanzar verdaderamente hacia una sociedad más igualitaria, partiendo por su espacio social colectivo.

CONTRA EL URBANISMO DE LA DESIGUALDAD: El DERECHO A LA CIUDAD

Chile tiene hoy la oportunidad histórica, gracias al estallido social y la consiguiente necesidad de reorganizar las ciudades de cara a una nación que se está repensando. Dado que las estrategias urbanísticas de desplazar y desregular el desarrollo urbano son indicadas como las principales causas de la segmentación de la ciudad para su explotación, un nuevo pacto social debe considerar también que las cosas en materia urbana no se han hecho bien y se necesita enmendar.

Pero no bastará con soluciones urbanísticas: el costo de vida no puede estar ajeno al desarrollo de la ciudad y el precio de ser chileno hoy es altísimo. Para avanzar, los principios del derecho a la ciudad[14] como agenda común de respuesta ante el urbanismo de la desigualdad pueden aportar importantes reflexiones. Desde esa aproximación al problema urbano, el derecho a la ciudad ofrece una serie de reflexiones prácticas que pueden avanzar en resolver parte de las problemáticas que hemos planteado aquí. Considerando que hemos identificado que los gastos en vivienda y en transporte están entre los más altos de los hogares, proponemos cuatro ideas clave para avanzar hacia ciudades más igualitarias y justas:

  1. Desarrollo de sub-centralidades urbanas:

Para reducir los transportes diarios desde diversas comunas hacia sectores de oportunidades en la ciudad, se deben desarrollar sub-centralidades que permitan evitar que las personas deban desplazarse largas distancias para llegar a centros de trabajo, servicios, ocio y consumo. Estos subcentros deberían ser espacios de gran calidad urbanística, que aumentarán el valor del entorno inmediato y la habitabilidad de los barrios. Para esto, es vital que se trabaje con las comunidades para definir donde existen subcentralidades latentes y luego promover su consolidación. Deberían adecuarse a las morfologías y escalas de cada comuna, junto con identificar las principales funciones que falten. En Santiago, las actividades laborales y servicios ocurren principalmente cerca de la línea 1 de Metro, donde se concentra el mayor valor de suelo y el precio de la vivienda es el más alto de la nación. Seguir trayendo gente al centro para trabajar y hacer trámites es irracional. Esta idea podría sustentarse en el modelo de corazones de barrios que ha estado desarrollando la Corporación Ciudades[15].

  1. El retorno de la Planificación Urbana:

El mercado ha demostrado su enorme ineficacia a la hora de desarrollar ciudades justas. Es imperativo restaurar el sistema de planificación urbana que fue desmantelado en dictadura. Esto generará una nueva manera de organizar el espacio colectivo, para lo cual ya existen iniciativas que ha desarrollado el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, mediante los llamados Servicios Regionales de Desarrollo Urbano[16], organismos descentralizados encargados de planificar el territorio en busca de propender hacia decisiones urbanísticas que aseguren el bien común.

Uno de los aspectos clave de este retorno de la planificación urbana es que el Estado sea desarrollador de proyectos urbanos, que tenga propiedad directa sobre el suelo y que tenga capacidad de recuperar plusvalías por inversiones públicas urbanas. Es decir, por ejemplo, cuando se instale una nueva línea de metro o se desarrolle un subcentro, el Estado recupere parte del aumento de valor de las propiedades del entorno cuando estas se comercialicen, ayudando con ello a financiar los proyectos futuro o la propia mantención de los bienes públicos dispuestos. Por esta razón, también, es fundamental que el Estado controle lo que se hace con el suelo urbano, manteniendo la propiedad sobre este y solo concesionando su uso bajo oferta pública, transparente y con claros objetivos de explotación orientados al bien común. Esto se hizo antes, entre 1964 y 1973, en un Chile mucho más pobre y desigual, con muy buenos resultados a pesar del corto período.

  1. Transporte público y Vivienda Pública, gratuita y de calidad:

Dado que este es uno de los gastos mensuales mas altos de los hogares y que el transporte público es un servicio urbano básico (como el alumbrado o las veredas), es posible que su uso se financie de forma indirecta con impuestos al uso de combustibles fósiles, impuestos a los empleadores de grandes empresas y con acciones tributarias. Esta no es una idea nueva y recientemente ha sido reimpulsada por el CEDEUS[17]. Luego, la ausencia de vivienda pública es un factor crítico, dado que incluso con la constitución actual existe la posibilidad de que sea desarrollada a gran escala por los municipios. Las viviendas públicas son unidades de vivienda que quedan en posesión del Estado y que se arriendan a hogares que lo soliciten, cobrando no más de un 25% del ingreso disponible del hogar. Este modelo es una de las claves que hacen que Viena sea la ciudad mas vivible de Europa y la menos segregada.

  1. Una ciudad sin fines de lucro:

Este principio se conecta con el punto anterior. El espacio colectivo de las ciudades puede desarrollarse con lógicas distintas al de la empresa. Es fundamental partir por entender que la ciudad, y en particular la vivienda, es un derecho humano por lo que no debiera estar sujeto a procesos de comercialización sin regulaciones de ningún tipo. Con esto, revivir el rol social de la propiedad y la función social del suelo son prioritarios de cara al nuevo Chile. Tomando la idea de Marcuse, Mayer y Brenner[18], en el contexto actual de crisis social y climática, la ciudad puede organizarse desde modelos de desarrollo urbano cooperativo y sin fin de lucro con el objetivo de hacer participes de la producción del entorno a las comunidades con foco en el mejoramiento constante de la calidad de vida, más que en aumentar las ganancias de la inversión urbana en busca de renta. La ciudad es de todos, es base para el desarrollo humano y por lo mismo no puede ser que sea el lucro el principal objetivo del urbanismo, menos aun considerando los altísimos costos para los hogares que ello implica. Si las acciones urbanas se ejecutan sin fines de lucro, entonces es posible que la vida cotidiana se vuelva más asequible y ajustada a la realidad presupuestaria de las familias chilenas.

NOTAS Y REFERENCIAS

[1] Gabriel Salazar, El «reventón Social» En Chile: Una Mirada Histórica,” CIPER Chile, 2019.

[2] En CNN Chile, 29 de octubre 2019

[3] La Encuesta de Presupuestos Familiares VIII (EPF VIII) consiste en el estudio de 61 comunas a nivel nacional que obtiene promedios de cuanto ingresa y cuanto gastan los hogares mensualmente. Para este estudio en particular, se usó el cuadro 6E de los resultados estadísticos informados por el INE. Esta encuesta usa la unidad territorial del Gran Santiago y las capitales regionales. Para nuestro estudio, a los promedios de los hogares por quintil de ingresos del Gran Santiago agregamos el costo promedio del arriendo de vivienda por comuna para lograr una mejor identificación de cual es el dinero mínimo por comuna que se necesita para subsistir. Lamentablemente, como en muchos datos en Chile, la representación estadística de la EPF VIII no se diseña para nivel comunal, por lo que el promedio del gasto no referido a vivienda es igual para Las Condes que para La Pintana. Problema similar ocurre con la Encuesta CASEN 2017. El detalle metodológico de la Encuesta de Presupuestos Familiares VIII se puede revisar aquí.

[4] Referencia a este dato se puede revisar aquí.

[5] Celedón Forster, Alejandra. (2019). Operación piloto Santiago en tres actosRevista 180 , (43), 1-12.

[6] Cardemil Pérez, Francisco. (2018). Testimonio y cicatriz de la ciudad. Mecanismos para el Santiago neoliberal del Estado de Excepción de 1973ARQ (Santiago), (98), 155-159.

[7] Rodrigo Hidalgo-Dattwyler, La Vivienda Social En Chile y La Construcción Del Espacio Urbano En El Santiago Del Siglo XX (Santiago: RIL Editores, 2019).

[8] Un estudio sobre este fenómeno se puede ver en López-Morales, E., Sanhueza, C., Espinoza, S., & Órdenes, F. (2019). Verticalización inmobiliaria y valorización de renta de suelo por infraestructura pública: un análisis econométrico del Gran Santiago, 2009-2011. Eure45(136), 113–134; y también en una publicación de su actual Presidente en: DE GRANGE C, LOUIS. (2010). El gran impacto del MetroEURE (Santiago)36(107), 125-131.

[9] Referencias a este concepto se pueden encontrar en Wiegratz, J. (2010). Fake capitalism? The dynamics of neoliberal moral restructuring and pseudo-development: the case of Uganda. Review of African Political Economy, 37(124), 123-137. Al respecto de la epistemología del código moral neoliberal, revisar la extensa obra de Wolfgang Streeck.

[10] Daher, Antonio. (2013). El sector inmobiliario y las crisis económicasEURE (Santiago)39(118), 47-76.

[11] Nota metodológica: el cálculo de estas estimaciones se basa en el tomar el costo de vida identificado en la Encuesta de Presupuestos Familiares VIII del INE para el Gran Santiago, actualizar dichos valores por IPC y sumarles el costo promedio de arriendo de las viviendas por comuna para 2019. La limitación de este dato es que en la EPF VIII, el costo de vida para el primer quintil es un promedio para el Gran Santiago y no por comunas. Aún así, el gasto mensual más pesado para los hogares sigue siendo la vivienda. Por esta limitación, es que clasificamos las comunas por quintiles de ingreso, para facilitar que se identifique cartográficamente cómo se produce la segmentación de la ciudad por comunas según poder de compra.

[12] Información consultada el 03 de Enero de 2020, contemplando todo el año 2019. Fuente de los datos se pueden revisar aquí.

[13] Apaolaza, R., Blanco, J., Lerena, N., López-Morales, E., Lukas, M., & Rivera, M. (2016). Transporte, desigualdad social y capital espacial: análisis comparativo entre Buenos Aires y Santiago de ChileIconos. Revista de Ciencias Sociales, (56), 19-41.

[14] El derecho a la ciudad es una idea desarrollada por Henri Lefebvre en 1968, donde plantea la importancia de la ciudad como un derecho, en que todos tienen igual acceso a disfrutar de una vida urbana plena, donde la tecnología se dispone de forma igualitaria para el goce de todos los habitantes y que las personas tienen el derecho de hacer y rehacer sus espacios para adaptarlos a sus ideas, anhelos, búsquedas y necesidades.

[15] Información al respecto se puede revisar aquí.

[16] Se puede revisar en la Medida 8 del informe del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano.

[17] Información aquí.

[18] Neil Brenner, Peter Marcuse, and Margit Mayer, Cities for People, Not Ofr Profit (New York – Oxon: Routledge, 2012).

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