El espejismo de la integración social
Fuente: La Tercera 27-03-2019
Por Mónica Bustos
El pasado 5 de diciembre el gobierno del presidente Sebastián Piñera envío al parlamento un proyecto de Ley de Integración Social y Urbana con el objetivo de disminuir el alto nivel de segregación y desigualdad que afecta nuestras ciudades. Dentro de las propuestas, está la modificación del nombre del Ministerio de Vivienda y Urbanismo por Ministerio de Ciudad y Vivienda, la creación de “Zonas de Integración Urbana” (ZIU) y el fortalecimiento del subsidio de arriendo, entre otras iniciativas de carácter complementario.
Desde un enfoque de integración, llama la atención la intención de modificar el nombre del ministerio con el objetivo de “relevar la importancia de la ciudad, como concepto amplio”. Sin embargo, las propuestas específicas del proyecto de ley posteriormente parecen ir en la dirección contraria.
En consecuencia, visto desde lo habitacional, si consideramos la intención de dejar de ser un ministerio “viviendista” (como ha sido señalado por diversos académicos, políticos y actores), con el nuevo nombre ministerial, más que trasladar la palabra “vivienda” como segundo enunciado, un avance de alto interés hubiera sido eliminarla definitivamente, apuntando a que la planificación del territorio y de sus ciudades considerará de manera inherente la problemática del habitar residencial, respondiendo no solo con una solución habitacional, sino que con entornos urbanos integrales y de calidad. Por otra parte, al hacer referencia al Ministerio de Ciudad y Vivienda queda en evidencia la mirada parcial que tendría la nueva institución al poner foco sólo en la problemática de las ciudades, dejando de lado el resto del territorio nacional compuesto además por áreas rurales, áreas protegidas, bordes costeros, territorios agrícolas, etc. excluyendo así la relación entre éstas y las ciudades.
Desde este cuestionamiento, la pregunta que surge es: si se quería enfatizar que la ciudad es “la escala” a través de la cual se debe abordar la integración social, ¿por qué la formulación del Proyecto de Ley a través de la aplicación de un porcentaje de subsidios estatales en proyectos de inmobiliarios, el diseño de incentivos normativos o la consolidación del subsidio de arriendo a través de concesiones a privados como las iniciativas, apuntan a abordar la problemática desde la “escala habitacional” y no desde la planificación a escala urbana tan en deuda con nuestras ciudades?. En definitiva, aunque la propuesta hace referencia a los instrumentos de planificación, las iniciativas concretas están centradas básicamente en los mecanismos respecto de cómo generar incentivos a las inmobiliarias para la incorporación de vivienda subsidiada, definiendo por otro lado, mecanismos para atraer dichos proyectos a las denominadas “ZIU”, que, definidas por el MINVU, corresponderían a áreas que cuentan con acceso a bienes y servicios.
Preocupa, en este sentido, la ausencia en el Proyecto de Ley de un enfoque de planificación, constituyéndose, así como una propuesta de carácter unidireccional que actuaría básicamente como mecanismo para insertar, a través de subsidios del Estado, habitantes de bajos recursos en sectores con mayores ingresos y mejores condiciones de accesibilidad, pero que sin embargo no se hace cargo del resto de la ciudad, manteniendo -y quizás acrecentando- la desigualdad territorial que las afecta.
Desde este punto de vista, si bien diseñar mecanismos concretos de integración social sin duda es una iniciativa altamente necesaria, la propuesta evidencia el sesgo de mirar integralmente el territorio, a través de políticas públicas que logren abordar la problemática de la segregación a través de la planificación urbana como “el” instrumento para igualar las condiciones urbanas de los habitantes. En este sentido, si entendemos que el territorio es un sistema complejo, con unidades de diferente tamaño y jerarquía, entre las cuales se reconocen vínculos económicos, sociales, políticos, culturales e identitarios, relevar la planificación como ejercicio fundamental implicará abordar sus problemáticas con los activos presentes en él, como son sus habitantes, su contexto geográfico o su vocación en el contexto de la ciudad.
La Política Nacional de Desarrollo Urbano también ha venido a plantear como propósito la necesidad de “lograr una mejor calidad de vida para las personas, abordando de manera integral los aspectos que rigen la conformación de nuestras ciudades, buscando que su desarrollo sea socialmente integrado, ambientalmente equilibrado y económicamente competitivo, tensionando la entrega de un marco explícito que posibilite una reorganización institucional y ordene el accionar de los diversos organismos y actores públicos y privados que intervienen en las ciudades y el territorio, evitando criterios y acciones disímiles, contradictorios o descoordinados” (PNDU, 2014. Pp. 15).
Desde este desafío, la idea de implementar ZIU deja en evidencia la ausencia de reflexión respecto de algunos aspectos conceptuales, espaciales y escalares que creo de significativa importancia tener en consideración. Entre ellos destacan los referidos al tamaño, densidad, estándares, imagen urbana y vocación de las ZIU, así como el diseño de los mecanismos de gestión de dichas unidades considerando temáticas fundamentales como son la participación ciudadana, el trabajo intersectorial, su sostenibilidad en el tiempo, etc. Se instala así la necesidad de que las mal denominadas “Zonas” de Integración Urbana -si efectivamente quiere ser una zona- se configuren como reales territorios (de escala intermedia entre un barrio y la ciudad) y no terminen siendo solo un lote, manzana, conjunto habitacional o el borde de una infraestructura (como el mencionado metro) para desarrollar vivienda mixta socialmente, sino que sean configuradas como verdaderas “piezas urbanas de planificación”, abordándolas desde una mirada integral, para alcanzar desde ahí, la tan anhelada integración social.
De aquí que, antes que integración, el concepto de integralidad viene a tomar relevancia, en tanto, enfrentar las ZIU como nueva unidad de gestión urbana de escala intermedia requerirá de una gestión urbana integrada, elaborando planes y adecuadas estrategias de actuación, que, guiadas por criterios y consideraciones interescalares, intersectoriales y sostenibles, promuevan soluciones capaces de articular distintos actores e inversiones (públicas y privadas), mirando integralmente el territorio.
En consecuencia, es necesario dejar de pensar en la integración social a través de la vivienda subsidiada en sectores bien localizados como principal acción para abordar las desiguales urbanas, retomando la planificación integral como “la” herramienta para abordar la problemática de la segregación urbana. De esta forma, se podrá impulsar la consolidación de territorios con identidad y mixtura social, el acceso a bienes y servicios, pudiendo abordar de manera simultánea los nuevos desafíos que se instalan en la agenda pública, como son los procesos de regeneración y densificación urbana, el desarrollo de arriendo de interés social, entre otras.
Aprovechando el debate en torno al presente Proyecto de Ley, así como la implementación progresiva del Proyecto descentralización, el desafío estará entonces en pasar desde una mirada ministerial de corto plazo a un enfoque de integralidad de las acciones que favorezca la articulación concertada de actores y sectores, diseñando y aplicando desde ahí los mecanismos para alcanzar equidad territorial e igualar las condiciones de los habitantes en todo el contexto nacional y no de manera puntual, entregando finalmente una mejor calidad de vida para todas las y los ciudadanas/os.