Siete pasos para ayudar a un dueño de vivienda ‘VIP’ que edifica sin permiso de construcción

Por Jorge San Martín

Fuente: DiarioConstitucional.cl 18/04/2021

Las sucesivas legislaciones ponen de manifiesto que ser dueño de un terreno no garantiza que podrá edificar en él a su entero antojo. Necesita de la autoridad competente para que le autorice y debe hacerlo, aunque usted sea un reputado empresario, funcionario público o humorista.

La noticia de que la Contraloría General de la República (en adelante CGR), había realizado auditoría a todas las propiedades ubicadas a orillas del lago Villarrica y que detectó que 363 construcciones millonarias no contaban con permisos de edificación, encendió las redes sociales, puesto que varios de estos inmuebles pertenecen a famosos y empresarios[1]. Ello se sumaba a otra auditoría de la CGR (realizada dos meses antes) en la que se detectaba que en Pucón 273 casas en el borde del lago Villarrica no pagan contribuciones por uso residencial. En el mismo lago Villarrica, la CGR detectó 643 obras náuticas levantadas sin la concesión que exigen las normas[2].

Sabido es que el sistema normativo urbanístico en Chile descansa en una piedra fundamental que permite controlar su efectivo cumplimiento: ‘el permiso de edificación’, institución, al parecer, desconocida por ‘famosos y empresarios’, dueños de viviendas ‘VIP’, a quienes, en las siguientes líneas, les ilustro para evitar su reincidencia.

Cuando Pedro de Valdivia salió en enero de 1540 desde Cuzco, penetró en Chile a través de despoblados que se extienden desde el sur del Perú hasta Copiapó, destino final, hacia el valle del Mapocho. La travesía del Norte Chico le retrasó (por la feroz resistencia de los naturales).  Alcanzado el valle de Aconcagua, utilizó el camino que cruzaba por Curimón, Chacabuco y Colina y, después de un año de travesía (enero de 1541) se instala en La Chimba[3], ribera norte del río Mapocho, donde descansó de tan arduos trabajos. Debía tomar un buen respiro porque le esperaba una gran tarea: ‘fundar ciudades’, las que servirían como fortificación militar, ‘civilizar y evangelizar indios’ y contribuir al desarrollo de la cultura[4].

La creación de ciudades estaba dirigida por un conjunto de leyes, con características urbanísticas, dictadas por la Corona. De Ramón dice: la fundación de Santiago (febrero de 1541) constaba de una planta que “se compuso de manzanas de 138 varas de longitud que estaban separadas entre ellas por calles rectas de 12 varas de ancho, es decir, dejaron 150 varas (125,39 metros) desde el eje de cada calle hasta el eje de la siguiente”[5] [6] [7].

Pero, no todas las ciudades fueron creadas al amparo de instrucciones de la Corona, como anota Fernández, Valparaíso tuvo un desarrollo espontáneo, una traza libre, aprovechando los faldeos de los cerros, en los que, fatalmente, comenzó a remontarse la población. Hoy su belleza y originalidad, sus casas, castillos e iglesias, que parecen estar cayéndose sobre el mar[8], la hicieron ser reconocida como patrimonio de la humanidad. Hoy, solo falta hacerle un poco de ‘aseo’.

En 1874 y 1876 se dictaron leyes para regularizar las construcciones en Santiago y Valparaíso, respectivamente. La de Santiago se modificó en 1909, por medio de la Ley Nº 2203, que exigió ‘permiso previo’ de la autoridad para edificar[9] [10].

Los estragos que ocasionó el terremoto de Talca de 1928 fueron causa de que se dictase la Ley Nº 4563 de 1929 (primer intento de ordenación urbanística). El hito más importante de esta ley está constituido por la obligación, a nivel nacional, de requerir ‘permiso para construir’[11].

En fin, omito otras preceptivas urbanísticas. Solo ilustro el largo recorrido hasta llegar a la actual Ley General de Urbanismo y Construcciones (D.F.L. N° 458), que sigue en vigor desde el 13 de abril de 1976, cuyo art. 116 señala que “La construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, ‘requerirán permiso’ de la Dirección de Obras Municipales”.

De modo que las sucesivas legislaciones ponen de manifiesto que ser dueño de un terreno no garantiza que podrá edificar en él a su entero antojo. Necesita de la autoridad competente para que le autorice y debe hacerlo, aunque usted sea un reputado empresario, funcionario público o humorista.

En las siguientes líneas oriento en siete pasos a los dueños de vivienda ‘VIP’ que edificaron sin permiso de construcción, a fin de evitarles reincidir.

En primer lugar, no se salte el conducto regular. Su mansión en entornos privilegiados de nuestro país no puede prescindir de esta fundamental ‘licencia para construir’, debe obtenerla como hace todo ‘chileno de a pie’, porque su omisión, además, afecta al erario nacional en miles de millones de pesos. Si no sabe con exactitud en qué área del instrumento de planificación se encuentra emplazado su predio (área rural, área urbana o área de extensión urbana) debe informarse sobre las condiciones en que puede construir o si hay alguna ‘carga’ que deba satisfacer previamente y una manera de tener conocimiento de aquello es, con arreglo al art. 116 de la LGUC, obteniendo un Certificado de Informaciones Previas, instrumento público emitido por la Dirección de Obras Municipales correspondiente a la ubicación del inmueble en que se emplazará su suntuosa edificación. Ese documento informa acerca de las normas urbanísticas aplicables a un inmueble determinado, sobre las condiciones aplicables al mismo, de acuerdo con las normas urbanísticas derivadas del instrumento de planificación territorial, pero ¡cuidado!, sólo a ese momento, puesto que esas condiciones y normas pueden variar a futuro, es decir, no establecen derechos adquiridos[12].

En segundo lugar, como la administración estatal se caracteriza por su extrema burocracia, podría ocurrir que la información que obtenga de los diversos servicios (o de ciertos profesionales) le resulte incierta o ambigua, incluso teniendo el Certificado de Informaciones Previas a la vista. Ejemplo, dudas respecto a qué área se emplaza el inmueble. En ese caso no le queda otro camino que acudir a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (en adelante la Seremi Minvu) quien, con arreglo al art. 4 de la LGUC, tiene facultades de supervigilar la normativa urbanística (técnica y jurídica), además, puede interpretar las disposiciones de todos los instrumentos de planificación territorial de su jurisdicción (plan regulador comunal, intercomunal), potestad que, en todo caso, tiene una limitante, en cuanto sólo debe precisar el sentido y alcance del instrumento, pero jamás podría, por ejemplo, crear una disposición y suplir errores u omisiones que a su juicio se contengan en las disposiciones del instrumento de planificación en cuestión, porque se estaría superponiendo a lo resuelto por el planificador, excediendo sus atribuciones legales y vulnerando, incluso, los arts. 6 y 7 de la Constitución Política.

En tercer lugar, si usted no estuviera de acuerdo con la interpretación que realiza la Seremi Minvu podría recurrir a la CGR, pues este órgano puede emitir pronunciamientos jurídicos (dictámenes) a consecuencia de alguna solicitud que le efectúe algún particular en relación a un acto administrativo, siempre que ello se enmarque en lo que dispone el oficio circular N° 24.143, de 2015, que imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento (dictado por la CGR)[13]. Estos dictámenes, que forman jurisprudencia administrativa, son opiniones que permiten que la CGR, por ejemplo, precise el contenido de los instrumentos de planificación territorial, lo que constituye una clase de interpretación por vía de autoridad (administrativa) del Instrumento de Planificación Territorial. Pese a ser opiniones tienen efectos vinculantes para el órgano de la administración que dictó el acto administrativo que, al ser tal, se encuentra en el ámbito de fiscalización, con la limitación de que es solo ‘interpretación’, puesto que no podría la CGR, por ejemplo, anular el acto administrativo o dejarlo sin efecto.

En cuarto lugar, debe saber que esta determinación previa de su predio no es caprichosa, pues resulta crucial tener claridad respecto del lugar en que se emplaza su privilegiada finca (no basta decir que está a pasos del lago) porque solo de esa forma podrá saber qué regulación se le aplica. Así, por ejemplo, en el área urbana todo el sistema y sus regulaciones es completamente reglado. Si su terreno donde se emplazará su castillo se encuentra dentro del radio urbano es indicativo de que solo podrá edificar en la medida que el inmueble cumpla con el instrumento de planificación determinado, además, de la normativa de la LGUC, la OGUC, donde no hay lugar a la discrecionalidad. En cambio, si el bien raíz se emplaza en un área rural, en general, no estará permitida la edificación, excepto, contadas situaciones y siempre con autorización, la que será más bien discrecional, según expresa el art. 55 de la LGUC. Este precepto establece una regla general en cuanto, fuera de los límites urbanos no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, construir, etcétera[14].

En quinto lugar, cuando ya no tenga dudas respecto de las normas urbanísticas aplicables a su inmueble, y ya tenga delineado perfectamente su proyecto a construir (incluida piscina, gimnasio, zonas húmedas, salones de juegos, zonas de meditación, zonas verdes, cancha de tenis, tinas calientes, etc.), debe ingresar una solicitud de aprobación de ‘permiso para edificar’, la que debe ser otorgada por el Director de Obras respectivo. En caso de no recibir respuesta en el plazo de 30 días, debe accionar, le sugiero, primero, administrativamente con una reclamación ante el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (a través de la Seremi respectiva), puesto que una de sus competencias es, precisamente, pronunciarse sobre estos reclamos (art. 118 de la LGUC). El plazo para interponerlo es de 30 días, contado desde la fecha en que el DOM debió pronunciarse. De este modo la Seremi Minvu, en el plazo de 3 días hábiles, solicitará al DOM que dicte la resolución, quien tendrá, a su vez, 15 días para dictarla. Si no lo hace, se entiende que se deniega el permiso. Bajo este escenario nace una nueva facultad para la Seremi Minvu, quien, dentro de 15 días hábiles, se pronunciará sobre el reclamo, pudiendo confirmar el rechazo del DOM u ordenarle que otorgue el permiso.

En sexto lugar, si el DOM finalmente le rechaza la solicitud de permiso (y suponiendo que la Seremi respectiva confirmó ese rechazo) usted debe actuar como cualquier chileno, y le recomiendo continuar en la vía administrativa, esta vez, interponiendo reclamo de ilegalidad ante el Alcalde, en contra de las resolución del DOM, argumentando sentirse afectado por la resolución que rechaza el permiso y, en general, que el proyecto cumple con las normas urbanísticas, entendiéndose que son tales aquellas contenidas en la LGUC, en su Ordenanza General y en los instrumentos de planificación territorial, alegando que el incumplimiento solo de aquellas es la que podría conllevar el rechazo de un permiso por parte del DOM (Art. 116 inciso 8° LGUC). Además, las normas del Derecho Urbanístico deben interpretarse restrictivamente.

Si también le rechazan este arbitrio, le queda la apelación ante la Corte de Apelaciones respectiva (expediente que, además, es casable para ante la Corte Suprema). Sin perjuicio de lo anterior, tiene la posibilidad de denunciar ante la CGR, a fin de que emita un pronunciamiento, cumpliendo los requisitos previstos en el oficio circular antes referido.

Y, en séptimo lugar, si su proyecto, además, incluirá un local comercial (por ejemplo, para hacer espectáculos de humor) usted debe obtener el otorgamiento de una patente municipal, la que solo se podrá otorgar en el caso de que la construcción que se levante (art. 57 LGUC) y la actividad que se pretenda ejercer (58 LGUC) sean concordantes con el uso de suelo fijado para la zona en que se encuentre el inmueble, lo que está fijado en el instrumento de planificación.

Entonces, señor ‘famoso o empresario’, si usted obra de esta manera, puede quedarse muy tranquilo si con posterioridad la Municipalidad vuelve a reformar el Plan Regulador Comunal, modificando el área en que se emplaza su vivienda de veraneo, por ejemplo, fijándole como nuevo uso de suelo área verde, cuyas obras que se pueden ejecutar -como es sabido- es más limitado, pues se refiere a parques, plazas y áreas libres[15]. Digo que se puede quedar tranquilo, en relación con la patente que ‘antes’ haya obtenido, porque podrá seguir ejerciendo la misma actividad (pese al cambio del uso de suelo), pues lo que importa es que ya se encontraba autorizada. Ello se relaciona con el art. 62 de la LGUC, conocida como ‘norma de congelamiento’ cuya finalidad es ‘prohibir el aumento’ de construcciones que no se ajusten al nuevo uso de suelo, prerrogativa que se otorga por haber construido y obtenido patente municipal, conforme a la normativa, concordante a ese momento.

Finalmente, terminemos con un poco de psicoterapia. Le recomiendo escribir en un cuaderno 1000 veces: ‘no estoy por sobre la ley, debo cumplir con las normas urbanísticas como todos los demás’. Luego, todas las noches, previo a dormir, repita el siguiente texto: “La ley es obligatoria para ‘todos’ los habitantes de la República. La Constitución Política asegura a ‘todas’ las personas la igualdad ante la ley y la igual repartición de los tributos y la ‘igual’ repartición de las demás cargas públicas” (arts. 14 Código Civil y 19 N°s 2 y 20 CPR) (Santiago, 1 de abril de 2021). (Santiago, 18 abril 2021)

[1] La noticia se masificó por la investigación del noticiario de Canal 13, de fecha 19 de marzo de 2021 denominado ‘Sin permiso para construir’.

[2] Herman, Patricio. Pucón: Contraloría detecta 273 casas en el borde del lago Villarrica que no pagan contribuciones por uso residencial, [en línea] ciperchile.cl, opinión de 22 de enero de 2021.

[3] La Chimba es el sector que actualmente se conoce como el barrio Bellavista.

[4] De Ramón, Armando. Santiago de Chile (1541-1991): Historia de una Sociedad Urbana. Santiago: Editorial Catalonia, Santiago-Chile, año 2015, p. 15.

[5] De Ramón, Armando. Santiago de Chile (1541-1991): Historia de una Sociedad Urbana. Santiago: Editorial Catalonia, Santiago-Chile, año 2015, p. 15.

[6] Cabe señalar que 1 vara equivale a 0,836 metros.

[7] «En el plano fueron delineadas 9 calles que corrían de este a oeste, de las cuales solo 6 atravesaban toda la planta, y otras 15 calles en dirección norte-sur, las que formaron 126 manzanas no todas cuadradas […]. El resto del territorio que comprendía la “isla” formada entre el río Mapocho y la cañada se dividió en chacras y quintas que en los siglos siguientes fueron urbanizándose lentamente». De Ramón, Armando. Santiago de Chile (1541-1991): Historia de una Sociedad Urbana. Santiago: Editorial Catalonia, Santiago-Chile, año 2015, p. 15.

[8] Fernández Richard, José. Historia del Derecho Urbanístico Chileno, p. 83, Revista de derecho público, Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile / vol. 77, pp. 79-77, citando a Guarda, Gabriel. La ciudad chilena del siglo XVIII. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina S.A., año 1968, p. 46.

[9] Fernández Richard, José. Historia del Derecho Urbanístico Chileno, p. 88, Revista de derecho público, Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile / vol. 77, pp. 79-77.

[10] Un poco antes, la Ley de la Comuna Autónoma (promulgada en diciembre de 1891) constituirá un precedente del sistema urbanístico actual. Fernández Richard, José. Historia del Derecho Urbanístico Chileno, p. 85, Revista de derecho público, Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile / vol. 77, pp. 79-77.

[11] El art. 2 Ley Nº 4563 de 1929 establecía: “En las poblaciones de más de cinco mil habitantes, nadie podrá construir, reconstruir ni efectuar reparaciones o transformaciones de importancia, sin permiso de la autoridad comunal”. Fernández Richard, José. Historia del Derecho Urbanístico Chileno, p. 89, Revista de derecho público, Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile / vol. 77, pp. 79-77.

[12] Situación que, por cierto, es bastante discutida y con razón, ya que inclusive no siempre hubo uniformidad de criterios entre la CGR y los Tribunales Superiores de Justicia. Inclusive, los fallos de estos últimos no siempre han sido uniformes sobre el punto.

[13] Holmes Salvo, Felipe. El Derecho Urbanístico en Chile. Rol de la Contraloría General de la República, p. 15.

[14] Luego, el precepto establece excepciones, sujetas a autorización, por ejemplo, para construir, se precisará del informe favorable de la Seremi Minvu y, además, la autorización del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). Al área rural se le aplica el art. 55 de la LGUC, también el DL N° 3.516 (sobre división de predios rústicos) y las normas pertinentes en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC).

[15] En este caso, las obras que se pueden ejecutar son sólo construcción de edificios de uso público o con destino complementario al área verde, con límite de hasta el 20% de la superficie total del predio destinada a uso área verde en el Instrumento de Planificación. A su vez, tiene destinos complementarios y compatibles con los equipamientos científico, culto y cultura, deporte y esparcimiento (art. 2.1.31 inc. final OGUC).