Ley de prohibición de cambio de uso de suelo: un paso importante para la regulación del territorio

Por Pablo Parra Soto

Los cambios de uso de suelo han llevado a ecosistemas nativos a una condición de fragmentación y vulnerabilidad que amenaza su supervivencia. Las facilidades que Chile ha otorgado para potenciar el crecimiento económico versus el avance de la legislación en materia ambiental, de regulación y ordenamiento territorial, presentan un importante desfase. Por ello, es una buena señal que, como primer paso, se apruebe la ley que busca el resguardo de los ecosistemas nativos afectados por incendios forestales, para posteriormente avanzar en la modernización de otros instrumentos de carácter ambiental y de planificación territorial.

Actualmente, se está discutiendo una iniciativa legal para establecer la prohibición de 30 años para cambios de uso de suelo en áreas afectadas por incendios forestales, y otras actividades que sean incompatibles con la recuperación de la cobertura vegetal. Este proyecto se presentó en el año 2020 y se encuentra en primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados, específicamente en la Comisión de Medio Ambiente. Su reactivación se debe al gran incendio que afectó recientemente a Viña del Mar, donde, producto de la expansión incontrolada del fuego, se vieron involucradas 52 ha del Santuario de la Naturaleza Palmar El Salto. Dentro de esta superficie fueron afectadas 652 palmas chilenas, especie catalogada como “En Peligro” mediante el Decreto Supremo N°16/2020 del MMA. En estos bosques de palma había ejemplares de más de 500 años.

Los incendios forestales no son casos aislados, y año a año están afectando severamente a los ecosistemas nativos, que son cada vez más vulnerables y empeoran su condición ecológica. Según el Sexto Reporte del Estado del Medio Ambiente (2021), en el periodo 1984-2021 se han quemado 517.287,4 ha de bosque nativo, y solo en el periodo 2016-2021 se concentra el 25,8% de la superficie afectada. También se señala que en el periodo 2017-2021 se han quemado 3.124,04 ha de Áreas Silvestres Protegidas del Estado. Según González et al. (2020), basado en datos aportados por Conaf, en el periodo 2000-2018 han ocurrido más de 55.000 focos de incendios en los bosques caducifolios y sobre 28.000 en los bosques esclerófilos. El 62% de los focos de incendios de este periodo han ocurrido en ecosistemas que están catalogados en peligro crítico.

Ante esta situación, distintos actores territoriales opinan que el fuego está siendo utilizado como una herramienta para facilitar el cambio de uso del suelo en zonas donde predomina la cobertura vegetal. En medio de estas sospechas, se ha levantado la voz contra un sector muy cuestionado durante el presente año: el inmobiliario. El presidente de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) ha señalado que no se harán cargo de acusaciones sin fundamento, argumentando que “no existe antecedente concreto que dé cuenta que luego de estos megaincendios se realizaran obras de reconstrucción en zonas afectadas por parte de empresas inmobiliarias. Esto, principalmente, al tratarse de zonas no autorizadas para estos fines«.

Sin embargo, existen antecedentes que pueden vincular proyectos urbanísticos con sectores afectados por incendios forestales, como se deriva de la investigación desarrollada por Cavieres (2017). El motivo de utilizar los incendios forestales como herramienta de planificación indirecta se puede dar por dos condiciones: la primera es por la normativa restrictiva en cuanto a la protección ambiental de algunas especies de carácter nativo, y la segunda se asocia a los altos costos que puede tener el despeje del suelo y/o las medidas compensatorias de corta de vegetación. A nivel nacional no existen normativas que señalen cómo se debe realizar una reconversión del suelo en terrenos que fueron afectados por incendios forestales, dejando que los proyectos de restauración o rehabilitación ecológica de los territorios afectados sean elegidos más por una presión política que por criterios técnicos.

A nivel internacional existen algunas iniciativas que abordan estos temas. En España se implementó una nueva normativa para detener cualquier motivación a generar incendios intencionales a través de la inhabilitación por 30 años para solicitar cambios de uso del suelo. En México no se puede otorgar autorización de cambio de uso del suelo en terreno incendiado sin que hayan pasado 20 años, donde se deberá acreditar fehacientemente que el ecosistema se ha regenerado totalmente. Ambas normativas señalan la importancia de resguardar la superficie forestal, y se destaca la normativa mexicana en su énfasis en restaurar la vegetación.

En Argentina se aprobó una la Ley que evita cambios de uso del suelo en áreas afectadas por incendios forestales y rurales, estableciendo que, en el caso de incendios, provocados o accidentales, en bosques nativos o plantados, áreas naturales protegidas y humedales, las modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad al siniestro quedan prohibidas por 60 años; mientras que en zonas agrícolas, praderas, pastizales y áreas de interfase la prohibición es de 30 años. Actualmente se tramita un proyecto de ley que impulsa la modificación del articulado de la normativa que rige el Sistema Federal de Manejo del Fuego para incorporar la protección de la fauna silvestre. En la discusión de todos estos proyectos se ha mencionado al sector inmobiliario como beneficiario de los incendios forestales.

Uno de los antecedentes connotados que refleja bien esta disyuntiva en nuestro país, data del año 2019, cuando la empresa inmobiliaria Gesterra presentó un proyecto a la Municipalidad de La Florida, para urbanizar el bosque Panul. El proyecto buscaba subdividir el Fundo Panul y su bosque nativo en al menos 7 grandes lotes, para concretar la construcción de calles como Av. Central y Rojas Magallanes. Cabe señalar que en el año 2012 ya les había sido rechazado un proyecto de 1.302 viviendas por razones ambientales. Otro ejemplo se ve en la reacción que tuvieron los gremios ante la instrucción del Minagri al SAG para suspender la tramitación de las solicitudes de subdivisión de predios rústicos en las que se sospecha que el suelo no será destinado a uso agrícola. Ante ello, inmobiliarias presentaron un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Santiago contra el ministro de Agricultura, subsecretario y los directores nacionales del SAG.

También hay otros ejemplos en que inmobiliarias no se allanan a respetar ni aceptar criterios técnicos de entidades de carácter ambiental y, cuando se rechaza un proyecto en zonas no aptas para construcción, acuden a las máximas autoridades para presionar a servicios públicos y así sacar adelante sus proyectos, en desmedro de la protección de la naturaleza y el bien común. En estos casos cabe entonces preguntarse: ¿cuántos proyectos inmobiliarios privados consideran un fin social y su contribución al déficit de vivienda de la población más vulnerable del país?

Tras el incendio de Viña del Mar, el presidente de la CChC señaló que como gremio se ponen a disposición para estudiar en profundidad las causas de estas tragedias y así aportar a que se implementen las medidas más efectivas para evitar que se repitan en el futuro. Sin embargo, también es necesario que aporten incentivando desde su sector la construcción responsable y sustentable, y no ampararse en que la normativa vigente y planificación territorial les permite construir, sabiendo a priori que esta es insuficiente y permisiva. Hoy por hoy, las inmobiliarias son actores relevantes en la pérdida de ecosistemas nativos como humedales, formaciones xerofíticas, bosques nativos y dunas, y no importando si sus proyectos privados se construyen en zonas de riesgo como la precordillera o en zonas costeras, entre otras.

Un buen gesto para empezar a recuperar la credibilidad ciudadana sería que la CChC respaldara este proyecto de ley, como también exigir la actualización de los planes reguladores comunales, además de asumir compromisos voluntarios y obligatorios en función de la gestión climática. Estas iniciativas legales buscan hacerse cargo de un problema que nos está afectando y que se necesita corregir como Estado. Establecer restricciones considerando algunos aspectos de ordenamiento del territorio no debiese incomodar tanto.

Según lo señalado por la Mesa de Biodiversidad de la COP 25 (2019), que abordó el cambio de uso del suelo en Chile, en el país no existen políticas públicas que regulen la construcción de viviendas e infraestructura según las condiciones de habitabilidad de su emplazamiento, riesgo de incendios y otros desastres; se trasgreden las disposiciones normativas dispuestas en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, lo que se ve agravado por la inexistencia de inscripciones y recepciones de obras en los municipios; existe un déficit de normas que resguarden las nuevas condiciones de habitabilidad, por insuficiencia de actualización de la clasificación de usos de suelos, falta de actualización de planes reguladores y, en general, de la integración de la gestión de riesgo de desastres a la política pública que vincule la identificación de áreas de riesgo y las características de habitabilidad que se debiesen recomendar o exigir.

Tampoco hay que olvidarse de otros sectores productivos, de los cuales también se esperaría el mismo gesto exigido al sector inmobiliario. Los sectores agrícola, energético e industrial (entre otros), tienen gran responsabilidad en la pérdida de ecosistemas nativos, y sin regulaciones exigentes solo les preocupa expandirse, sin criterios de ordenamiento territorial por supuesto, solo criterios económicos para ganar más y gastar menos. En el ordenamiento territorial se debiese reflejar el bien común para promover un desarrollo armónico, y es lo que declaran varios instrumentos de planificación estratégica y políticas nacionales en la visión y objetivos estratégicos que contienen, expresando lo que se anhela a alcanzar, y siempre pensando en el bienestar presente y futuro.

Sin embargo, la realidad es que para muchas personas esto solo se traduce como una declaración de lindas intenciones, porque en la práctica el sector privado hace lo que se le da la gana en el territorio, incluso se toman potestades para presionar a los servicios públicos. El modelo chileno visibiliza a los ecosistemas nativos como algo accesorio o molesto, y se ha condicionado la institucionalidad ambiental para compatibilizar una conservación light con proyectos de inversión de distintos sectores productivos. Hoy por hoy, se protegen y restauran ecosistemas nativos “en la medida de lo posible”. Así, a diferencia de otros países, en Chile tampoco hay normativa ni regulaciones que consideren la limitación para estaciones que expenden combustibles, o que las industrias que manejan materiales altamente combustibles no puedan estar emplazadas cerca de bosques ni en zonas catastradas de alto riesgo de incendios, lo cual implica una seria amenaza para los ecosistemas colindantes, la vida, el bienestar de las personas y la infraestructura.

Desde la AIFBN hemos respaldado este proyecto desde sus inicios. Los cambios de uso de suelo han llevado a ecosistemas nativos a una condición de fragmentación y vulnerabilidad que amenaza su supervivencia. Las facilidades que Chile ha otorgado para potenciar el crecimiento económico versus el avance de la legislación en materia ambiental, de regulación y ordenamiento territorial, presentan un importante desfase. Por ello, es una buena señal que, como primer paso, se apruebe la ley que busca el resguardo de los ecosistemas nativos afectados por incendios forestales, para posteriormente avanzar en la modernización de otros instrumentos de carácter ambiental y de planificación territorial, tal como lo señala el principio de progresión de la Ley Marco de Cambio Climático: “Los instrumentos y las medidas para la gestión del cambio climático deberán avanzar gradualmente con el fin de cumplir con el objeto de esta ley, de acuerdo con el principio de no regresión. Asimismo, comprenderá aquellas medidas o actos administrativos que puedan tener un efecto adverso en el cambio climático”.

En el marco de este proyecto de ley que busca prohibir el cambio de uso de suelos después de incendios, también se ha señalado que es importante incentivar la recuperación de la biodiversidad que lamentablemente se pierde a causa de los incendios. Sin embargo, cómo va a ser eso posible si hoy no se cuenta con un instrumento normativo que permita realizar acciones de restauración después de incendios forestales, especialmente en bosques con especies amenazadas. Los efectos del cambio climático y el nivel de daño que han recibido los ecosistemas nativos hacen necesarias acciones de restauración urgente para contribuir a la recuperación de servicios ecosistémicos en el corto, mediano y largo plazo. Es indispensable que, a través de este proyecto de ley, también se puedan realizar modificaciones a la Ley de Bosque Nativo, incorporando un nuevo reglamento/literal de manejo y restauración después de incendios forestales, y aumentar los montos de bonificación en todos sus literales para desarrollar acciones de restauración a largo plazo en los ecosistemas afectados por estos, para incrementar los servicios ecosistémicos reducidos.

Esta acción mostraría un real compromiso con un país que está agotado del actuar reactivo de sus parlamentarios y de frases para la galería que evaden las reales responsabilidades que se debieran adquirir con los ecosistemas nativos, mejorarlos y protegerlos a largo plazo. Hagamos la pega completa o, si no, más allá de que se puedan implementar los 30 años de restricción de cambio de uso del suelo, los resultados no serán satisfactorios.