La falta de transparencia del SII en el reavalúo de bienes raíces no agrícolas

Por Pablo Trivelli O. y Alejandro Rojas Osorio

Fuente: CIPER 05/06/2022

El siguiente artículo muestra los resultados de una investigación sobre el reavalúo de bienes raíces no agrícolas realizada por dos profesionales del área de economía urbana, quienes comparten para CIPER por primera vez sus conclusiones. De parte del SII no fue posible conocer los antecedentes ni los procedimientos utilizados para el cálculo. Los autores hacen por lo tanto un análisis de cifras y estadísticas que contrasta tales reavalúos con la realidad de varias comunas del país, buscando encontrar su posible coherencia interna o visos de posible arbitrariedad. Su conclusión es categórica: «El servicio se niega a dar información, reforzando así la impresión de que en la materia existe algo parecido a un hoyo negro. Las respuestas recibidas a lo largo de esta investigación reafirman la noción de que los chilenos no podremos conocer cómo es que el SII hace las tasaciones para determinar los avalúos fiscales.»

La descripción más concreta publicada hasta ahora por el SII respecto al sentido del reavalúo fiscal es de 2006: «Es un proceso que consiste en definir una nueva estructura de avalúos fiscales de las propiedades no agrícolas, de manera que los precios relativos considerados en dichos avalúos reflejen, lo más cercanamente posible, la situación de precios relativos vigentes en la economía para esas propiedades urbanas apuntando a reflejar la situación de los valores relativos de mercado entre predios no agrícolas que hoy existe».

Lo anterior indica que lo que se pretende es ajustar los valores fiscales a los cambios absolutos y relativos que se han registrado en los valores comerciales de las propiedades. Significa que el SII debiera tener la capacidad de monitorear rigurosamente la evolución de los valores de mercado de los bienes raíces.

Desde una perspectiva de equidad tributaria, es justo y razonable que el SII realice un reavalúo fiscal de los bienes raíces, de tal manera de reestablecer la proporcionalidad entre el avalúo fiscal y el valor comercial de las propiedades. Sin embargo, y por un sentido básico de transparencia, el organismo debiese hacer explícito cuál es la proporción de valor comercial en que se determina o se fija ese avalúo fiscal. Porque si de lo que se trata es de que los avalúos fiscales reflejen los precios relativos de los valores comerciales de los bienes raíces, entonces lo razonable sería que esa proporción fuera la misma para todas las propiedades no agrícolas del país.

En otras palabras, el ideal sería que todo el mundo pudiera saber con facilidad cuál es la relación entre avalúo fiscal/precio de mercado de todas y cualquier propiedad. En la práctica, esto no sucede así. Lo concreto es que hoy en Chile un propietario cualquiera conoce el avalúo fiscal de su propiedad y puede tener una estimación de su valor comercial (el primero siempre estará por debajo del segundo), por lo cual no habrá reclamo. Pero para ese mismo propietario es bastante laborioso llegar a saber cómo es la cosa en términos comparativos con otras propiedades. Por eso es que resulta fundamental que se haga pública la proporción a la cual debe alcanzar el avalúo fiscal respecto del valor comercial.

En este artículo se exponen mediciones que demuestran la vasta dispersión en la relación avalúo fiscal/valor comercial. Los casos en que el avalúo fiscal está muy por debajo del valor comercial [ver GRÁFICO 1] tienen una amplia ventaja tributaria, pues pagan relativamente menos contribuciones de bienes raíces que aquellos en que el avalúo fiscal se acerca al valor comercial.

Para hacer el reavalúo el SII cuenta con muchas fuentes de información. La más poderosa es el registro de todas las transacciones de bienes raíces. El SII recibe por ley una copia del formulario F2890 que contiene antecedentes de la transacción, incluyendo el rol, el precio y la fecha (es una copia fiel de lo que se registra en el Conservador de Bienes Raíces). Es información que según varias resoluciones del Consejo para la Transparencia debiera ser de acceso público, pero no hemos obtenido ese acceso, pues hasta fecha reciente los tribunales han dado la razón al SII de no entregar esa información.

LA DETERMINACIÓN DE LOS AVALÚOS FISCALES POR ARTE DE MAGIA

No hay ningún lugar donde se informe cómo es que el SII estima los avalúos fiscales de los bienes raíces. Es un misterio. Ni se informa cómo es que el SII procesa la información del F2890 ni tampoco las demás fuentes de información que obtiene para estos efectos (tasaciones comerciales, en especial las procedentes de bancos e instituciones financieras; avisos de prensa, con información de oferta de venta de bienes raíces; y otras fuentes, como instituciones o personas relacionadas con el sector inmobiliario, incluyendo universidades, entidades fiscales o privadas, tasadores bancarios, corredores de propiedades, entre otras).

Es una caja negra.

Esta tremenda falta de transparencia en la tarea de una institución pública que afecta a cientos de miles de chilenos hace necesario consultar una vez más, en forma clara y directa, qué es lo que pasa bajo esa bruma.

Los resultados de los reavalúos sí se conocen a través de la publicación de la base catastral. En el caso de los sitios eriazos, se hace un reavalúo todos los años; en el de los predios no agrícolas no eriazos, cada cuatro.

En 2012 fue posible obtener la base catastral que el SII entregaba anualmente a las oficinas de convenio en muchos municipios. Nunca más después de esa fecha. Desde entonces hasta hoy, el SII publica una «base corta»; es decir, una base de datos con mucha menos información. También se ha restringido la información que el SII publica en el Rol de Cobro.

La última vez que se obtuvo esa información se pudo constatar que había 303 códigos de exención. Sin embargo, hay 105 códigos que no tienen información sobre la causal que motiva la exención. Los predios con códigos de causales desconocidas abarcan 110.403 roles. Desgraciadamente, hoy el Rol de Cobro ya no publica el código de exención de las propiedades.

¿Por qué oculta el SII el código de exención de las propiedades que tienen ese beneficio?

No solo no se publica, sino que el SII se niega a informar por qué una propiedad tiene exención del pago de contribuciones. Pero el SII no solo es poco transparente con los códigos de exención, sino que también para explicar el reavalúo de algunas propiedades cuyo ajuste en el avalúo fiscal se hace difícil de entender. Afirmamos esto luego de haber hecho, como parte de nuestra investigación, múltiples consultas al SII solicitando los antecedentes en base a los cuales se ha hecho el reavalúo de predios específicos (ver como ejemplo el detalle de la negación del SII a dar una respuesta y de la gestión del Consejo para la Transparencia al respecto en el caso AMPARO ROL C9397-21).

Es notable cómo el SII se niega a dar información bajo el argumento de que ésta contiene métodos de trabajo ―es eso, exactamente, lo que se está consultando y lo que los contribuyentes debiesen conocer―, reforzando así la impresión de que en la materia existe algo parecido a un hoyo negro. Adjuntamos para consulta y descarga documentos de tres casos que así lo prueban [ver SOLICITUD TALCAHUANO; CERRILLOS; y VALDIVIA]. No hacer pública la información que se utiliza para el reavalúo de una propiedad y además responder a las más simples solicitudes de información con argumentos desproporcionados tergiversa los términos de la legítima consulta y le da una interpretación propia a la Ley de Transparencia.

Las respuestas recibidas a lo largo de esta investigación reafirman la noción de que los chilenos no podremos conocer cómo es que el SII hace las tasaciones para determinar los avalúos fiscales.

MILES DE CASOS Y UN ARCHIVO NACIONAL PUESTO EN DUDA

Además de los casos individuales, existe un problema generalizado con el reavalúo de los sitios eriazos. Pero, para poder estudiar el trabajo de reavalúo de las propiedades que al respecto hace el SII resulta muy difícil cuando se trata de bienes raíces que tienen mejoras, porque el cambio en el reavalúo puede deberse a un cambio ya sea en las mejoras o en el valor del terreno, o a ambos. Por esa razón se trabajó haciendo seguimiento del reavalúo de los terrenos eriazos, pero únicamente con aquellos que tuvieran el mismo rol y la misma superficie entre los años de comparación, para tener certeza de que se trata del mismo terreno.

Para el período 2017 a 2021 se trabajó con 298.567 roles de sitios eriazos. Hay una cantidad inexplicable de casos en los que los avalúos fiscales de los sitios eriazos se reducen. Pero también una cantidad inexplicable de casos en que el avalúo fiscal aumenta desmesuradamente.

Esto es particularmente acentuado en el reavalúo 2017/2018:

Hay 34.113 predios en los que el avalúo baja en más de un 20%.

Hay 12.793 predios en los que el avalúo baja en más de un 50%.

Hay 1.556 predios en los que el avalúo baja en más de un 80%.

Esta reducción en el avalúo fiscal se registra de un año para otro, abruptamente. Es como si en el periodo en que se hizo el reavalúo una tormenta descomunal hubiera azotado a las ciudades chilenas, destruyendo e inhabilitando su potencial urbano inmobiliario. Porque es bueno recordar que los avalúos fiscales se establecen en base a referencias de mercado; en este caso, del mercado de suelo.

En los años siguientes sigue habiendo muchos casos en los que hay una disminución del avalúo fiscal de más de un 80%.

En el reavalúo 2018 / 2019 hay 113 predios cuyo avalúo disminuye en más de 80%.

En el reavalúo 2019 /2020  hay 155 casos cuyo avalúo disminuye en más de 80%.

En el reavalúo 2020 /2021  hay 189 casos cuyo avalúo disminuye en más de 80%.

Es difícil entender esta reducción tan súbita y aguda en el avalúo de terrenos urbanos, en circunstancias de que el avalúo fiscal de los terrenos eriazos se revisa todos los años. Cuesta imaginar que, sin aviso previo, repentinamente, un terreno eriazo pierda el valor tan radicalmente.

Los avalúos fiscales deben ser un fiel reflejo de los valores comerciales según lo declarado por el SII. Si se cumpliera esa orientación, no se explica qué fenómenos puedan haberse registrado en las ciudades chilenas como para registrar una caída en los precios de los terrenos de más de un 80% en 1.556 terrenos, y de más de un 50% en 12.793 terrenos.

Inimaginable.

Los cambios en los valores de suelo son, por lo general, un fenómeno gradual. Cuando se anuncia la construcción de una nueva cárcel, la sola posibilidad genera un impacto negativo en el precio de los terrenos, y se hace más evidente cuando el lugar se designa, y continúa bajando cuando esa cárcel se inaugura y en la medida que los efectos adversos se hacen evidentes.

Nunca es una cuestión abrupta, como cuando estalla una bomba. Son procesos que pueden durar varios años. ¿En qué estaba el SII, entonces, que nadie se dio cuenta de que vendría un efecto adverso sobre el mercado de suelo y consecuentemente en el avalúo fiscal de una cantidad de terrenos?

Un análisis territorial permite percibir que, en el caso de estas disminuciones de avalúo fiscal, caen como una lluvia dispersa de meteoritos, y no como consecuencia de fenómenos urbanos que afectan sectores de la ciudad.

Cabe entonces hacer la consulta: ¿cuántas vertederos, cementerios, cárceles y otros con impacto adverso sobre los valores de suelo se construyeron en Chile en el período de reavalúo 2017 a 2018?

Y si las disminuciones en el avalúo fiscal no fueron consecuencia de impactos adversos de fenómenos urbanos, ¿cómo es que el SII explica tales disminuciones en los avalúos fiscales?

Los chilenos merecen una explicación.

No solo los propietarios de terrenos, como una información esencial para transparentar la equidad tributaria. También los municipios, porque estas disminuciones en los avalúos significan necesariamente una disminución en la recaudación de contribuciones de bienes raíces.

Tal como en el ajuste a la baja en el precio de los terrenos, los incrementos en los valores de suelo son, por lo general, un fenómeno gradual que abarca más de un predio. Así, por ejemplo, es bien sabido que la construcción de las líneas del Metro hacen subir los precios de los terrenos en las áreas de influencia. Empiezan a subir en los espacios relevantes cuando se anuncia que se construirá una nueva línea y se da una noción general de su trayectoria. Sube otro tanto en lugares más específicos cuando se conoce el trazado. Sigue subiendo cuando se inician las obras, y sube aún más cuando se inaugura su funcionamiento.

Los resultados del estudio del reavalúo de los sitios eriazos en el caso de los incrementos de los avalúos 2017/2018 hay resultados difíciles de entender.

Hay 136.779 predios en los que el avalúo aumenta en más de un 50%.

Hay  79.448 predios en los que el avalúo aumenta en más de un 100%.

Hay  9.644 predios en los que el avalúo aumenta en más de un 500%.

Hay  3.484 predios en los que el avalúo aumenta en más de un 1.000%.

Significa que hay 3.484 sitios eriazos cuyo avalúo fiscal aumentó en diez veces de un año para otro, 9.644 sitios eriazos cuyo avalúo fiscal aumentó cinco veces y 79.448 casos en los que el avalúo fiscal duplicó su valor.

Si es verdad que el criterio del reavalúo aplicado por el SII es el de ajustar los avalúos fiscales según los cambios registrados en el mercado, entonces tendría que haber habido un fenómeno espectacular en las ciudades chilenas que haya impulsado alzas de esa magnitud en el valor de los terrenos. Cuesta entender cómo, dónde y cuáles son esos cambios en el mundo inmobiliario que impulsaron esas alzas descomunales en los valores de mercado de los terrenos. Sobre todo, porque cuando hay fenómenos que hacen subir el precio de los terrenos en una ciudad, no solo afectan un terreno específico, sino que a un barrio, a un sector de la ciudad, a una comuna; nunca a un terreno individual. Por eso llama la atención que en muchos de los casos estudiados se trata de predios individuales y no de manzanas o zonas de una comuna (ver al respecto planos adjuntos).

REAVALÚO DE BIENES RAÍCES SEGÚN COMUNAS Y CIUDADES

En esta parte final de nuestro informe se comentan los resultados del reavalúo 2018 publicados por el SII a escala de comunas, los que se han agrupado a escala de ciudades para las capitales regionales de Chile. Estos antecedentes abarcan todos los predios, que son 6.651.073 a escala nacional (habitacionales y no habitacionales). Las dudas y preguntas sobre el procedimiento, la metodología y los antecedentes utilizados son muy similares a los de los sitios eriazos. Hay resultados del reavalúo 2018 que resultan difíciles de entender y que merecen una explicación del SII ante la ciudadanía.

Los autores de esta investigación tuvimos la oportunidad de conversar en enero de 2022 sobre estos resultados con la directora de la Subdirección de Avaluaciones del SII, sra. Alicia Muñoz, y su equipo de colaboradores más directos. Su reacción fue muy clara y directa, y se resume en el siguiente planteamiento: en la Subdirección de Avaluaciones hemos hecho nuestro trabajo rigurosamente de acuerdo a la ley; de haber objeciones, debieran conversarlas con quienes hacen las leyes.

Pues bien, como ciudadanos de este país, presentamos los resultados de este trabajo porque tenemos la certeza de que se hace necesaria tanto una mayor transparencia como también unos resultados que estén más acordes con las políticas públicas de financiamiento municipal y equidad territorial.

Mientras que en las 15 ciudades capitales regionales de Chile se construyeron 374.547 viviendas entre 2014 y 2018, la cantidad de predios habitacionales afectos disminuyó en un 2,32% en ese mismo periodo según el reavalúo de bienes raíces 2018. Hay diferencias notables entre ciudades [ver GRÁFICO 2 a continuación].

Es todavía más sorprendente el estudio de la variación del avalúo fiscal de predios habitacionales en el período 2014-2018 según comunas que integran las ciudades capitales de Chile. Resulta difícil entender que la comuna con el mayor incremento porcentual en el avalúo de los predios habitacionales sea Padre Las Casas, seguida por Renca, Pudahuel y Cerro Navia [ver GRÁFICO 3]. Esto merece una explicación muy detallada sobre metodología, datos y resultados, tanto en términos generales como en el caso de ciudad por ciudad y comuna por comuna.

Se presenta a continuación un gráfico que ilustra la variación porcentual del valor de la tierra en el periodo 2014-2018 en las comunas estudiadas (en base a los antecedentes de valor-base del suelo según Áreas Homogéneas). Se ha sostenido que en términos conceptuales es el valor de las viviendas y los productos inmobiliarios el que determina el precio de la tierra, y no a la inversa. Cualquiera sea la relación de causalidad, debiera haber una tendencia similar en ambas variables, cuestión que no se registra en la realidad según el reavalúo del SII. No es que el mundo debiera comportarse según modelos abstractos, sino que simplemente se requiere una concordancia mínima en la evolución de estas variables.

Los antecedentes que se presentan debieran despertar la curiosidad de cualquier persona, porque hay algo difícil de entender cuando se detectan casos de comunas en las que los predios afectos aumentan con el reavalúo 2014 a 2018 más que los permisos de edificación 2014 a 2017. Es el caso de Puente Alto, La Florida y Maipú, pero también de Pudahuel y Punta Arenas.

En el otro extremo, es difícil de entender una declinación absoluta muy aguda en los predios habitacionales afectos, tal como en el caso de la comuna de Santiago, donde las viviendas afectas se reducen en 40.137, mientras que simultáneamente se construyeron 34.578 viviendas. En Ñuñoa, las viviendas afectas se reducen en 5.147, mientras que simultáneamente se construyeron 18.789 viviendas. En Providencia se reducen en 4.339 las viviendas afectas, mientras que en el mismo período se construyeron 4.742 viviendas. Esto es algo que merece una explicación de parte del SII, al menos a los alcaldes de las comunas más afectadas.

En el GRÁFICO 5 es notable percibir cómo en el centro de la ciudad (incluyendo San Miguel) y su proyección hacia el oriente hay una disminución de los predios afectos, mientras que en el resto de la ciudad sucede exactamente lo contrario. 

Esta realidad sí que requiere una explicación del SII en cuanto a los procedimientos utilizados, las metodologías aplicadas y los resultados obtenidos, porque no es razonable que una institución pública que desempeña una labor tan importante para la nación, las ciudades y los municipios permanezca inmune e inalterada ante estos resultados y no se cuestione ―al menos, no se ha sabido que lo haga― los resultados tan escandalosos de su labor.

¿Es que en el SII nunca estudiaron los resultados del trabajo que ellos mismos hacen?

Se presenta a continuación un gráfico con el avalúo fiscal de terrenos 2014 calculado como promedio ponderado de las Áreas Homogéneas en el espacio comprendido dentro del área urbana consolidada de las comunas y la variación del avalúo fiscal así calculado para el período 2014 a 2018. La línea azul informa sobre el avalúo promedio UF/m2 de los terrenos según comunas de las ciudades capitales regionales, ordenadas de mayor a menor (empezando por Providencia, Las Condes, Santiago, Vitacura…). La línea color naranja informa sobre la variación porcentual del avalúo fiscal promedio de los terrenos en el período 2014-2018, cifra que se ha estimado también en base a las Áreas Homogéneas que establece el SII. Son avalúos fiscales que el SII determina explícitamente.

No se sabe cómo es que lo hace, qué metodologías utiliza, con qué datos trabaja ni como llega a esos resultados. Tampoco se sabe si el SII revisa los resultados para estudiar su coherencia con el mundo real. Solo se conocen los resultados, que son los que se presentan a continuación.

Es difícil saber cómo es que el SII ha llegado a establecer que el boom inmobiliario más agudo en las comunas que integran las capitales regionales de Chile ―según se desprende del reavalúo de los valores fiscales de suelo consignados en las Áreas Homogéneas― se registra en las comunas Padre Las Casas (164%), Cerro Navia (158%), Lo Prado (140%), Renca (139%), Pudahuel (129%), Puente Alto(124%), Arica (107%), Alto Hospicio(106%) y Penco (103%). Es verdad que entremedio están las comunas de La Serena (149%), Ñuñoa (120%) y Coquimbo (101%), pero eso no altera lo extraño de los resultados.

Se afirma que estas cifras serían la manifestación de un boom inmobiliario, porque, al menos según la teoría clásica, son los incrementos en los precios de las viviendas los que impulsan al alza los precios de la tierra. Si esto es verdad, se tendría que haber manifestado en un importante incremento en el precio de las viviendas, información con la que probablemente cuenta el SII pues tiene acceso al formulario 2890, pero no quienes hemos hecho este estudio, porque el acceso al formulario 2890 ha sido denegado sistemáticamente.  

COMENTARIO FINAL

Resumiendo, la indagación sobre el reavalúo de bienes raíces 2018 abre una cantidad tremenda de dudas sobre cómo trabaja el SII. Más que formular una acusación, lo que se ha hecho es una consulta sobre las fuentes utilizadas y cómo se trabaja con lo que de ellas se recaba. Es un llamado a transparentar la información con que se trabaja y la metodología que se aplica, pues los resultados del reavalúo son incomprensibles.

Invitamos al SII a un seminario público, de cara a la ciudadanía, para aclarar estas y otras muchas dudas que surgen de los resultados del reavalúo 2018 y que se continuará investigando con los resultados del reavalúo 2022.