Investigadora de tierras mapuche: «Con más de 280 mil hectáreas bajo su propiedad, las forestales son centrales en el problema»

Por Paula Huenchumil

Fuente: Interferencia.cl 01/03/2021

Solo el holding CMPC, posee 170 mil hectáreas de las tierras reclamadas por las comunidades en la región de la Araucanía. La académica Verónica Figueroa Huencho, postdoctorada en la Universidad de Stanford, analiza las políticas públicas desde el gobierno de Eduardo Frei. “Desde la creación de Conadi en 1993, hay nulos avances en materia de tierras”.

Este verano ha estado marcado por el aumento de reivindicaciones y controles territoriales que comunidades indígenas reclaman como tierras ancestrales, siendo esta demanda la piedra angular del conflicto del Estado chileno con el pueblo mapuche.

INTERFERENCIA conversó con Verónica Figueroa Huencho, postdoctorada en el Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Stanford en el área de políticas públicas indígenas y autora del artículo Tierras y territorios indígenas: dimensiones complejas para las políticas públicas, (CIIR, Universidad Católica), entre otras investigaciones.

Figueroa Huencho, académica del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, sostiene que la Ley Indígena, la cual permitió la creación de Conadi en 1993, ha tenido “nulos avances en materia de tierras. La ley marca un hito de expectativa de canalizar por la vía institucional esa demanda, pero finalmente las deja a nivel de burocracia y eso hace que estén muy sujetas a las decisiones del poder ejecutivo. Con un presidencialismo como el que tiene Chile, se convierte en una herramienta política”.

-En sus estudios de políticas públicas indígenas ha planteado las diferencias entre tierra y territorio indígena, ¿a qué se refiere?

Creo que hay un elemento que es bien medular, y es que en la mayoría de los procesos de creación de los Estados latinoamericanos, la tierra se convierte en un recurso productivo y uno de los principales recursos en disputa, que encuentra un refuerzo en el marco normativo y en la forma en que se diseña y ejerce el derecho.

Hay una mirada propiamente occidental y hegemónica que se ha implantado a través de la institucionalidad del Estado. Esta visión entiende la tierra como una forma de ejercer la propiedad individual, y por lo tanto, la explotación de esa tierra, convirtiéndose en un recurso productivo importante.

En contraparte, la mirada de los pueblos indígenas, trata la concepción del territorio a través de una perspectiva integral, diferente a la occidental o cartesiana, que incluso separa el rol del ser humano con su entorno. Los pueblos indígenas más bien plantean una noción de territorio donde conviven en igualdad de condiciones distintos seres y donde se puede ejercer una propiedad colectiva, con una mirada política importante. Entonces. no solamente se trata de diferencias jurídicas y conceptuales, sino además es que no conversan dos formas de entender el mundo.

En el caso de Chile, nunca se ha abordado el tema del territorio, ha sido un concepto que ha estado en la voz de las comunidades, pero no del Estado. La propia Ley Indígena habla solo de tierra.

-En 1993 se promulgó la Ley 19.253 o Ley Indígena, la cual dio origen a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), ¿ha sido efectiva en materia de tierras?

Los avances desde la ley han sido prácticamente nulos, en materia de tierras peor aún. La ley marca un hito de expectativa de canalizar por la vía institucional esa demanda, pero finalmente las deja a nivel de burocracia y eso hace que estén muy sujetas a las decisiones del poder ejecutivo. Con un presidencialismo como el que tiene Chile, se convierte en una herramienta política, de presión.

Lo que hemos visto, sobre todo en los gobiernos de derecha, es una reducción de presupuesto destinado al Fondo de Tierras. Si uno mira en términos gruesos los distintos gobiernos, yo diría que lo que se ha intentado más bien, principalmente en el primer gobierno de Bachelet, es ordenar un poco las cifras, los datos en torno a las tierras, pero no ha avanzando en el reconocimiento de derechos. Ha estado muy focalizado en este instrumento con todas sus limitaciones. Entonces a la escasa acción del Estado tienen como contraparte que aumente la movilizaciones y el cambio de estrategias de las propias comunidades para ejercer la restitución territorial.

Por ejemplo, Frei se caracterizó por un perfil muy empresarial, una de las estrategias era el aumento de la inversión y muchas basadas en el uso de recursos naturales o recursos hídricos, como ocurrió con la construcción de la represa de Endesa. Entonces ahí vemos que la política indigena no se puede analizar en el vacío, dialoga con otras leyes, con el decreto 701 que incentiva la inversión forestal, con normativas medioambientales, normas que han estado pensado en favorecer la expansión del mercado versus promover derechos o formas de vida. 

En el caso de Frei, es bien paradigmático. Hubo presiones directas del Ejecutivo para favorecer esas inversiones extranjeras, a las instalaciones de empresas privadas en territorios indígenas, mostrando las debilidades que tiene la ley 19.253, porque la protección está sujeta a los vaivenes de la política coyuntural, porque el ejecutivo podía ejercer esa presión a través de la remoción de los directores de Conadi, como directivos de confianza. Vemos que se produce un eje importante, porque cambian las estrategias como cortes de camino, quemas de maquinarias de estas empresas en la zona, por la mayor promoción de instalación de estas empresas. El Estado hace uso de todas sus atribuciones, como la aplicación de leyes especiales que nacen en este contexto y que finalmente el gobierno de Frei impulsa y que están permanentemente presentes en todos los gobiernos posteriores.

Los gobiernos han tenido distintos ejes programáticos en los que nunca los pueblos indígenas han sido parte de ese eje. Las respuestas de los gobiernos han sido las mismas, aplicación de leyes especiales y militarización de la zona.

-¿Cuál es el estimado de la demanda en hectáreas?

El tema de las magnitudes siempre ha sido complejo, pero se habla de más de 500.000 has que deben ser restituidas. Hay que ver también que las tierras que se han comprado han sido las que se han podido gestionar porque han habido acuerdos. Lo más probable es que el resto de tierras a restituir ya no se pueda hacer por esa vía, y claramente ningún gobierno va a expropiar aún cuando la legislación lo permite.

De un artículo que escribí para un libro de la Universidad Alberto Hurtado, uno de los principales problemas deriva de las inconsistencias entre las cifras manejadas por las comunidades mapuche, por las empresas forestales y por la misma Conadi respecto a la magnitud de las tierras que deben ser restituidas a las comunidades a través de los títulos de merced. De acuerdo con las empresas forestales, la cantidad de tierras que se superponen con títulos de merced concedidos mediante leyes del siglo XIX ascienden a 3.706 hectáreas. Sin embargo, de acuerdo con las cifras de Conadi que consideran las solicitudes ingresadas a la institución, las reclamaciones de las comunidades mapuche serían 30.000. 

Estas cifras distan de las magnitudes planteadas por las propias comunidades donde han señalado que ascienden a más de 150.000. De acuerdo con cifras de 2019, la mayoría de las tierras reclamadas por las comunidades mapuche están en manos de empresas forestales, las que poseen más de 280 mil hectáreas de las cerca de 450 mil hectáreas en disputa en la región de la Araucanía. Las forestales son centrales en el problema. En el caso del holding CMPC, de acuerdo con sus propios informes, posee 170 mil hectáreas en esta región. La empresa Arauco, por su parte, posee unas 35 mil hectáreas.

Conadi ha señalado que la compra de tierras en el marco de los acuerdos que puedan surgir debe responder a ciertos criterios: no se comprarán predios que hayan sido perturbados, que estén en toma o con historias de violencia; se deberá priorizar comunidades que no tengan compras anteriores, y; se privilegiará la antigüedad de los reclamos de tierras de las comunidades. Lo anterior, además, se ve presionado por los recursos de los que dispone la institución para enfrentar las demandas por compra de tierras, donde según cifras de 2019 el Fondo de Tierras y Agua disponía de $ 74 mil millones, lo que obliga a adquisiciones graduales y parceladas, donde el precio promedio que se ha pagado es de $ 2,8 millones por hectárea.

-En su artículo “Tierras y territorios indígenas: dimensiones complejas para las políticas públicas” compara las políticas desde el gobierno de Edurardo Frei, ¿ha existido un desarrollo territorial? 

La tenencia o reconocimiento de los derechos territoriales tienen que dialogar con otros derechos. En el caso de Chile ese reconocimiento de derechos ha sido tan limitado, que no se puede hablar de desarrollo territorial, es algo inexistente, solo se sigue avanzando en la lógica de la tierra como un recurso a explotar.

Lo que podemos ver en Chile es una tensión interesante desde el propio nacimiento de la institucionalidad chilena. La creación de la Conadi, como una corporación con escasas atribuciones, pero que a la vez crea esta figura compleja del Fondo de Tierras y Aguas, eso también marca un elemento interesante en la que el propio Estado intenta regular desde su propia perspectiva, de manera bien limitada la ampliación -como le llama la ley- de la tierras indígenas. 

Pero como no ha avanzado esta institucionalidad en el reconocimiento de otros derechos, solo queda el Fondo de Tierras como un mecanismo de resolución de conflicto, hace que se produzca cuello de botella. Pensando en la buena fe, la institucionalidad no da abasto, pero también uno podría pensar que esa burocracia es una decisión política, cuando los gobiernos deciden no ejecutar el fondo de tierras para dar una salida a las demandas. Eso ha ido provocando que el último tiempo haya ido cambiando la estrategia de las comunidades y que se hable más y de forma más explícita de control territorial, de autonomía, de recuperación territorial.

-También describre el “Acuerdo Nacional por el Desarrollo y la paz en la Araucanía-Plan Impulso Araucanía”, el plan impulsado en 2018 por Sebastián Piñera 

Esta política va en la misma línea de las anteriores, del crecimiento económico. No son política de acuerdos, son acuerdos para seguridad o económicos y dialogan con actores de ese mundo. 

El Plan Araucanía tenía una mirada centrada en la explotación de las tierras, en la generación de emprendimientos. La actuación del gobierno, sobre todo en el plan araucanía dos de Piñera, si bien hubo opción de intentar avanzar en un diálogo con las comunidades, el cambio que se buscaba promover en la ley, era sobre todo respecto a la tenencia de tierras, el cual tenía una mirada absolutamente empresarial. Una de las principales deficiencias fue la imposición de querer cambiar la relación de las comunidades con la tierras, aumentando la presencia del mundo privado con asimetrías de lo que podían generar las propias comunidades y promoviendo incluso divisiones al interior de las propias comunidades.

-En la misma línea sobre las políticas de Sebastián Piñera, ¿qué le parecen sus políticas de seguridad?

El uso de la fuerza del Estado a través de su institucionalidad sobre todo vinculada a la defensa y seguridad es histórica. El propio del proceso de pacificación como lo ha llamado la historia occidental tiene eso, el control territorial a través del uso de la fuerza. Lo que vemos aquí es que hay una institucionalidad que ha legitimado la aplicación de estas leyes especiales para de alguna manera ser una respuesta absolutamente descontextualizada y limitada a las demandas del territorio.

Se ha producido un efecto en cadena cuando se comienzan a aplicar estas leyes especiales para resolver esta demanda, comienza a conformarse nuevas estrategias y movimientos que buscan este control territorial. En el caso de Chile también es muy difusa la relación entre la política y los intereses económicos, entonces también hay un tema de resguardar la inversión. 

Si miras este tema como seguridad y restablecimiento del orden, estas leyes te sirven para impulsar una mayor presencia de estas instituciones en territorios indígenas. La respuesta es que han tenido todo lo contrario, la ciudadanía también está apostando por una respuesta más política, más que a la estrategia que se está llamando hoy en día y de un acuerdo por la seguridad 

Hoy estamos en un momento de discusión de la Nueva Constitución, hay una aspiración importante al Estado Plurinacional. Claramente este modelo de estado-nación restringe y será siempre una piedra de tope para el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas. 

La discusión es cómo se avanza en una dimensión estructural, que Chile se asuma como un Estado Plurinacional, no intercultural, reconociendo derecho de libre determinación y autonomía. Ese sería un espacio interesante para avanzar hacia las autonomías territoriales, como ha ocurrido en Bolivia, Ecuador o Panamá, donde hay espacios de autonomía territoriales, para que generar autogobiernos indígenas. 

Hoy es difícil pensar en ello, porque hay proyectos de ley que no han avanzando. Creo que la única forma institucional -porque las comunidades han iniciado sus propios procesos autonómicos y de control territorial con sus propias estrategias- es sentarse con los pueblos indígenas, sino no se hace en diálogo con las comunidades, es imposible llegar a acuerdos.

*En esta entrevista fue corregido en la bajada «450 mil en disputa de la región de la Araucanía», reemplazado por «las tierras reclamadas por las comunidades en la región de la Araucanía».